martes, 29 de abril de 2014

LEYES EN ESPAÑA : jerarquía, estructura y proceso legislativo.


LA JERARQUÍA DE LAS DISTINTAS LEYES EN ESPAÑA Y DIFERENCIAS ENTRE ELLAS.

Para empezar a hablar de la jerarquía de las distintas leyes es conveniente que primeramente tengamos claro lo que son las normas jurídicas. Podríamos definirlas como una serie de criterios de decisión de conflictos de intereses que emanan de los órganos competentes y que rigen la conducta de las personas en su vida social (esto último se garantiza mediante la aplicación de sanciones).

Las normas jurídicas no tienen la misma relevancia, hay algunas mucho más importantes que otras; a los escalones organizados de mayor a menor importancia en la escala se les denomina “rango”. La Constitución garantiza el principio de jerarquía normativa, según el cual las leyes se ordenan de acuerdo a la posición que ocupa el órgano emisor de esa norma en la estructura del Estado. Con este principio tenemos que tener tres cosas claras:

  • Una norma de rango inferior no puede ir contra lo que dice otra que tenga un rango superior, es decir, si ante un caso se pueden aplicar dos normas diferentes, prevalecerá siempre la norma de rango superior.
  • Ante dos normas de igual rango, la posterior en el tiempo deroga siempre a la norma anterior.
  • Una ley especial prevalece frente a una ley general.
La jerarquía normativa que establece la Constitución Española de 1978 es la siguiente ( ordenadas de mayor a menor importancia):

  1. CONSTITUCIÓN: es nuestra ley fundamental y prevalece sobre el resto de las normas, con lo cual el resto de normas se construyen tomando la constitución como base.  A la constitución estamos sometidos los ciudadanos y también los poderes públicos, y es la norma que regula la convivencia pacífica en el país.
Los títulos en los que se estructura son:
-          Título preliminar
-          Título I: De los derechos y deberes fundamentales
-          Título II: De la Corona
-          Titulo III: De las Cortes Generales
-          Título IV: Del Gobierno y de la Administración
-          Título V: De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales
-          Titulo VI: Del Poder Judicial
-          Titulo VII: Economia y Hacienda
-          Titulo VIII: De la organización territorial del Estado
-          Titulo IX: Del Tribunal Constitucional
-          Titulo X: De la reforma constitucional

2.NORMATIVA COMUNITARIA directamente aplicable (Reglamentos y Directivas comunitarios)

3. TRATADOS INTERNACIONALES (Convenios de la OIT ratificados por el Estado español)
El tratado internacional nunca puede disponer algo en contra de la Constitución, por lo tanto, únicamente serán válidos si se ajustan a ella.

4.LEYES (emanadas de las Cortes Generales).
En su terminología más amplia aunque impropia, ley equivale a norma jurídica. En una acepción más estricta, ley es la norma jurídica positiva que emana de los órganos competentes del Estado; o también podemos definirla como la norma estatal primordial procedente del poder legislativo que se contrapone a las demás normas estatales con carácter secundario.

Dentro de este apartado podemos diferenciar:
-          Ley ordinaria: mandato procedente de un determinado órgano, el Parlamento, a través de un procedimiento legislativo dotado de una determinada fuerza de obligar (fuerza de ley).
-          Leyes orgánicas: Lo que caracteriza fundamentalmente a la ley orgánica es que la aprobación, modificación o derogación de la misma exige la mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto.  Las materias de las que se encarga la ley orgánica y no la ley ordinaria serían:
o   Las relativas al desarrollo de  los derechos fundamentales y de las libertades públicas
o   Las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general
o   Las demás previstas en la Constitución

5.NORMAS CON RANGO DE LEY (Emanadas del poder ejecutivo-gobierno)

-El Real Decreto- Ley: se trata de un supuesto extraordinario y excepcional en el que el Gobierno suplanta al Parlamento y su potestad legislativa. Esta legislación tiene carácter provisional, de tal modo que solo puede valer para el tiempo que se necesite para reunir el Parlamento para que sea este quien regule la situación de dicha legislación.

- El Real Decreto Legislativo: a diferencia del anterior su justificación no es la urgente y extraordinaria necesidad , sino un presupuesto jurídico habilitante “la Ley de delegación” que, aprobada por las Cortes, sienta las bases por las que se autoriza al Gobierno para regular una determinada materia. Su fin es quitar trabajo a las Cortes. Dentro de este real decreto legislativo encontraríamos las llamadas leyes de bases y leyes de autorización.


6.LOS REGLAMENTOS: son normas jurídicas de rango ingerior a la ley. Desarrollan, aclaran y articular los preceptos contenidos en las normas con rango de ley para que puedan ser llevados a la práctica. Son dictadas por órganos dependientes del Poder Ejecutivo (sin potestad legislativa. Según del órgano del que provengan podemos distinguir:
                - Real Decreto: proveniente del consejo de Ministros
                - Orden: proveniente de las Comisiones Delegadas del Gobierno
                - Orden ministerial: proveniente de un determinado Departamento Ministerial
                - Circulares, resoluciones, instrucciones y órdenes de servicio: provenientes de distintos escalafones de los órganos públicos .

Finalmente en la jerarquía encontraríamos:

7. LAS NORMAS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
8. LAS NORMAS DE ENTIDADES LOCALES.
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LA ESTRUCTURA DE LAS LEYES EN ESPAÑA.

España consta de un sistema parlamentario  y por tanto la gran mayoría de las iniciativas legislativas son, técnicamente hablando, proyectos de ley, es decir, iniciativas del gobierno. La estructura de las leyes depende de la longitud de la ley. Se dividen para que sean más comprensibles y para facilitar a la persona que las lea su interpretación  y aplicación. La ley se divide en:

-          Título: Para titular una ley en España en primer lugar se hace constar la palabra “ley”, en mayúscula, a continuación el número ordinal que le corresponda de manera consecutiva, una barra separadora y después el año correspondiente ( por ejemplo la Ley 3/2008), finalmente, después de otra coma, el título de la ley que debe indicar brevemente el contenido de la misma. Respecto a la fecha de las leyes, debería constar la fecha en la que el Parlamento aprueba la ley, dado que la aprobación de la ley es un acto plenamente parlamentario, en lugar de la fecha de promulgación de la ley. Para que los títulos cumplan las condiciones de buena titulación no deben ser excesivamente largos y complejos, se debe evitar que contengan sinónimos y también se debe evitar que las leyes son reguladoras, ya que es un hecho que se da por supuesto. Tampoco es recomendable que indiquemos que las lees son de creación de un ente, así como indicar que una ley “especifica” o que “establece medidas”, por ser redundante. Sin embargo, si que es totalmente recomendable indicar en el título si se trata de una le de modificación de otra anterior.

-          La parte expositiva: el preámbulo o exposición de motivos: pone de manifiesto los objetivos de la ley, explica qué pretende regular la ley y las razones que mueven al legislador a regularlo. El preámbulo no tiene valor normativo ( no es una norma jurídica) por lo tanto en el caso de que exista contradicción del preámbulo con la parte dispositiva, prevalece en todo caso esta última. Se recomienda que los preámbulos no sean excesivamente largos, no podemos pretender que sean un repaso de toda la historia, por lo tanto deben ser breves y limitarse a indicar el objeto de la ley. No es necesario dividirlos en letras ni apartados, pero si hubiese que establecer divisiones en el preámbulo sería mediante números romanos.

-          La parte dispositiva. Se divide en:

o   Libros: únicamente se utilizan para las leyes muy extensas y tienen cierto carácter excepcional. Se numeran en números ordinales y se titulan. Por ejemplo: “Ley 10/2008, de 10 de julio, del libro cuarto del Código Civil de Cataluña, relativo a las sucesiones”.
o   Los títulos: se utilizan también exclusivamente para leyes muy extensas o de gran importancia institucional, como por ejemplo la Constitución. Se numeran con números romanoss y deben ir titulados. Por ejemplo “Título II. De la Corona”
o   Los capítulos: son directamente una subdivisión de una ley o, en el caso de que la ley estuviese dividida en títulos, una división de los títulos. Cada capítulo debe contener un contenido unitario y deben ir enumerados en números romanos y titulados. Por ejemplo “Capíttulo II. Derechos del consumidor”
o   Las secciones: aunque poco habitual, son una subdivisión de los capítulos. Se numeran de modo ordinal y también deben ir tituladas. Por ejemplo “Sección tercera. Derecho a la información y a la educación”.
o   Los artículos: son las unidades básicas de la ley y cada uno de ellos trata un concepto o aspecto normativo único. Están numerados consecutivamente, no deben ser muy largos y deben ir titulados de forma breve  y concisa para facilitar a los operadores jurídicos la búsqueda.
o   Los apartados: cuando es preciso los artículos pueden subdividirse en apartados numerados con números cardinales.
o   Las letras: son las subdivisiones de los apartados o directamente de los artículos. Más allá de las letras las subdivisiones no son recomendables.
o   La parte final de la ley: está integrada en la parte dispositiva, por lo tanto tiene el mismo valor normativo que los artículos. De estas disposiciones debe hacerse un uso lo más restrictivo posible ya que “todo aquello que técnicamente pueda incorporarse en el corpus de la ley, en el articulado, debe incorporarse allí, porque es función del legislador tratar de sistemática y de estructurar la ley, mientras que todo aquello que no pueda incorporarse en el texto articulado de la le debe agruparse en la parte final de la ley” (Pau i vall, 2009, p.18). El orden de las disposiciones es el siguiente:

§  Las disposiciones adicionales: contienen los regímenes jurídicos especiales y deben contener también los mandatos no referidos a la producción de normas. Son las más abiertas de todas las disposiciones  ya que las otras tienen un carácter más específico.

§  Las disposiciones transitorias: tienen como finalidad facilitar el tránsito entre la norma antigua y  la nueva. Establecen el régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas generadas al amparo de la legislación que deroga l nueva ley y que subsisten a la entrada en vigor de la nueva ley.
§  Las disposiciones derogatorias: son las que derogan alguna norma jurídica vigente y deben indicar expresamente las leyes o normas con rango de ley que derogan.
§  Las disposiciones finales: son normas que establecen el mandato de aprobación de los reglamentos para desarrollar una ley. Sirven también para modificar el derecho vigente y en ellas debemos incluir las cláusulas sobre la entrada en vigor de la ley.

o   Los anexos: contienen estadísticas, gráficos etc. Deben ir titulados y numerados en cuanto haya mas de uno. En el artículo del que traen causa se debe remitir al anexo correspondiente. Se publican a continuación de la ley en el mismo Boletín Oficial que corresponda.
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EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE LEYES- PROCESO LEGISLATIVO.

Siguiendo al Senado de España, podemos definir el proceso legislativo como el conjunto de trámites que sigue un proyecto o proposición de ley que se desarrolla en el Congreso de los Diputados y en el Senado.


El procedimiento legislativo ordinario cuenta con tres fases básicas: 

1.       FASE INICIAL

Consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina, dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si su autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el Senado, una Comunidad Autónoma o 500.000 ciudadanos.

Aunque lo habitual es que los proyectos de ley del Gobierno y las proposiciones de ley sean presentadas en el Congreso de los Diputados, es también posible que las proposiciones de ley se presenten en el Senado. En este caso, una vez publicadas se abre un plazo de quince días en el que pueden presentarse otras proposiciones de ley alternativas. Concluido este plazo la proposición o proposiciones de ley se incluyen en el orden del día de una sesión plenaria para su toma en consideración. En el Pleno interviene uno de los proponentes para su defensa, seguido de dos turnos a favor y dos en contra, así como un turno de Portavoces de los Grupos parlamentarios que no podrá exceder de diez. A continuación la toma en consideración se somete a votación y, si es aprobada, la proposición de ley se remite al Congreso de los Diputados para su tramitación. Si no es aprobada, finaliza la tramitación.


2.       FASE CONSTITUTIVA

La fase constitutiva, también denominada central, es la parte destinada a determinar el contenido de la futura ley, lo que se hace a través de sucesivas deliberaciones y votaciones, que tienen lugar en las Cámaras.

En el Congreso pueden distinguirse las siguientes fases básicas:
  1. Remisión por la Mesa a la Comisión competente, publicación y apertura del plazo de presentación de enmiendas.
  2. Primera lectura y votación en el Pleno en el caso de que se hayan presentado enmiendas a la totalidad.
  3. Reunión de la Ponencia y emisión de informe con su propuesta, que puede incluir variaciones en el texto.
  4. Debate y votación en la Comisión competente, que termina con la aprobación de un dictamen que también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.
  5. Presentación de votos particulares para su defensa ante el Pleno (enmiendas no aceptadas por la Comisión).
  6. Debate y votación en Pleno, con la consiguiente posibilidad de nuevas modificaciones.
  7. Remisión del texto aprobado por el Presidente del Congreso al Senado.

En el Senado se sigue un procedimiento parecido, pero siempre limitado por el plazo de dos meses que establece la Constitución y que se acorta a tan solo veinte días en los proyectos declarados urgentes: 

  1. Se dispone la publicación del texto recibido del Congreso y la Mesa del Senado decide la Comisión legislativa competente para su tramitación abriendo un plazo de presentación de enmiendas y propuestas de vetos, de diez días, prorrogable a quince a petición de veinticinco Senadores.
  2. En caso de presentarse enmiendas o propuestas de vetos, la Comisión competente puede designar una Ponencia para que elabore el informe, pudiendo prescindir de este trámite si no lo ve justificado.
  3. Debate en la Comisión competente dentro de los quince días siguientes.
  4. Aprobado el Dictamen de la Comisión, se abre un plazo de un día para que los Senadores puedan presentar, a través de sus votos particulares, propuestas alternativas al Dictamen de la mayoría.
  5. Debate y votación en Pleno antes de que transcurra el plazo constitucional. El debate en sesión plenaria comienza con la presentación del Dictamen de la Comisión por el Senador designado al efecto, turno destinado casi siempre a exponer las líneas fundamentales del proyecto en discusión y sus vicisitudes en la tramitación por la Cámara. A continuación, se abre un debate sobre la totalidad con un turno a favor y otro en contra, seguidos de las intervenciones de los Portavoces de los Grupos Parlamentarios por un tiempo no superior a diez minutos cada uno.
  6. Se exige mayoría absoluta para la aprobación de un veto. Si se produce tal aprobación, que implica un rechazo a la totalidad, ya no se justifica continuar con el resto del Dictamen, y el Presidente del Senado, en consecuencia, da por concluido el debate sobre el proyecto, comunicándoselo así a los Presidentes del Congreso de los Diputados y del Gobierno. Si, en cambio, la propuesta de veto es rechazada, se ponen a discusión los votos particulares al articulado, siguiendo su orden.

Concluido el plazo de mantenimiento de los votos particulares, la presentación de propuestas de modificación del Dictamen de la Comisión se sujeta a reglas estrictas.

Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, éste se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real.

Si el Senado introdujera veto o enmienda, el texto ha de volver, junto con un mensaje motivado, al Congreso de los Diputados para su eventual ratificación.


3.FASE FINAL
La fase final consiste en la sanción, promulgación y publicación de la ley. Como bien dice el artículo 91 de la Constitución: “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación“

BIBLIOGRAFÍA:



  •         Pau i Vall, F. (2009). La estructura de las Leyes en España. Revista Debate, (16), 12-20




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